НОВОСТИ ТРАНСПОРТА

Транспорт глазами пассажиров

Рекомендации Общественной палаты Российской Федерации

Рекомендации

Общественной палаты Российской Федерации

по результатам общественных слушаний по теме

«Состояние гражданской авиации страны. Безопасность полетов.

Государственное управление и регулирование»

 

4 июня 2015 года                                                                                                г. Москва

 

В общественных слушаниях участвовали члены общественных советов при Федеральном агентстве воздушного транспорта и Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, члены Экспертного совета в области гражданской авиации России, представители профсоюзов, общественных и ветеранских организаций отрасли, предприятий, организаций и учреждений гражданской авиации, Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Российского союза промышленников и предпринимателей, Союза транспортников России, Администрации Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Открытого правительства, Федерального агентства воздушного транспорта, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и других федеральных органов исполнительной власти. Общее количество участников слушаний составило 86 человек. К сожалению, без уважительной мотивировки в слушаниях не приняли участия представители Министерства транспорта Российской федерации.

Заслушаны доклад председателя Общественного совета при Федеральном агентстве воздушного транспорта П.С. Дейнекина на тему: «Состояние гражданской авиации России. Безопасность полетов. Кадры. Государственное управление и регулирование» и содоклады ведущих экспертов отрасли: «Экономика авиатранспортного рынка: актуальные проблемы и меры по их разрешению» (А.А. Фридлянда); «Безопасность полетов. О соответствии российского и международного законодательства в области безопасности полетов гражданских воздушных судов» (А.Я. Книвеля); «Система управления, регулирования и саморегулирования в гражданской авиации России» (Р.Р. Сулейманова); «О негативных последствиях для отечественной гражданской авиации при сокращении бюджетного финансирования учебных заведений гражданской авиации» (Ю.Ю. Михальчевского); «Сохранение высоко-квалифицированного авиационного персонала отрасли и его социальная защищенность в условиях снижения объемов авиаперевозок» (М.Ю. Бойчука); «Состояние парка гражданских воздушных судов Российской Федерации. Проблемы. Меры по их разрешению» (В.В. Горлова); «Состояние инфраструктуры аэропортов гражданской авиации. Меры по развитию региональных и местных аэропортов» (В.И. Горбачева), а также выступления: А.В. Цветкова, В.А. Бочарова, Н.В. Филевой, С.И. Нефедова, П.С. Михеичева, Р.Т. Есаяна, В.И. Масенкова, А.Ю. Святенко, М.М. Терещенко.

Общественная палата Российской Федерации отмечает, что за последние годы гражданская авиация России достигла определенных успехов:

– объемы авиаперевозок российских авиакомпаний в 2014 году по количеству пассажиров возросли до 93 млн. человек, по пассажирообороту до 241 млрд. пассажиро-километров. Российские аэропорты обслужили 157 миллионов российских и зарубежных граждан. Был превышен объем пассажирских авиаперевозок, достигнутый на территории Российской Федерации в конце советского периода;

– с целью развития региональной маршрутной сети в 2014 году государством выделено 3 млрд. 580 млн. рублей. Данным субсидированием охвачено 130 внутренних маршрутов между 80 городами страны. Общее субсидирование авиаперевозок по 5 программам составило 8 млрд. 700 млн. рублей. Для развития авиасообщения с Республикой Крым введено 13 маршрутов;

– в период Олимпиады 2014 года образцово выполнено более 6 тысяч рейсов в г. Сочи и перевезено около 400 тыс. пассажиров;

– сохранена система отраслевого авиационного образования, укреплена материально-техническая база университетов и колледжей гражданской авиации. В течение последних 7 лет для учебных заведений приобретено 320 воздушных судов и большое количество современных тренажеров. Численность обучающихся в учебных заведениях гражданской авиации составляет около 25 тыс. человек;

– успешно введена новая система вертикального эшелонирования, интенсивность движения в российском воздушном пространстве за последние 5 лет увеличилась в 1,5 раза;

– в период с 2007 по 2015 год создано 7 федеральных казенных предприятий, включающих в себя 67 аэропортов и посадочных площадок в районах Крайнего Севера, Сибири, Дальнего Востока;

– ведутся реконструкция и строительство аэропортов федерального значения. В 2014 году на эти цели было выделено 73 млрд. рублей, из них 34,6 млрд. – из федерального бюджета и 38,4 млрд. – из иных источников.

Вместе с тем у авиационной общественности вызывает тревогу текущее финансовое положение авиаперевозчиков. С середины 2014 года темпы роста авиаперевозок стали снижаться, дойдя до нуля к декабрю 2014 года. Интенсивный спад перевозок продолжился и достиг 9 % за первые четыре месяца 2015 года. Практически каждая вторая авиакомпания закончила 2014 год с отрицательным финансовым результатом. Убытки от авиатранспортной деятельности в 2014 году в целом по отрасли составляют 22 млрд. рублей (на внутренних воздушных линиях – убыток около 32 млрд. рублей, на международных воздушных линиях – прибыль около 10 млрд. рублей).

Большую опасность для стабильной работы отрасли и обороноспособности страны представляет стихийно сформировавшаяся в последние 25 лет структура гражданского воздушного флота. В российских авиакомпаниях более 90% всех пассажирских коммерческих авиаперевозок выполняют около 900 магистральных самолетов зарубежного производства, подавляющее большинство которых взяты в лизинг у зарубежных лизингодателей. Воздушные суда зарегистрированы в государственных реестрах иных стран. Зарубежные собственники этих воздушных судов в любой момент могут остановить их эксплуатацию и создать коллапс в авиатранспортной системе страны. За последние годы в нашу страну поступило также большое количество вертолетов зарубежного производства (700 единиц). В настоящий момент Российская Федерация не имеет национального гражданского воздушного флота, что может привести к серьезным негативным последствиям. Требуются конкретные работы по импортозамещению в области гражданского воздушного флота, независимо от их сложности и затрат. Эта работа непосильна только Министерству промышленности и торговли и Министерству транспорта Российской федерации. Она требует от Правительства Российской Федерации консолидации усилий всех ветвей власти, ведомств федерального и регионального уровней, бизнеса и общественных организаций.

Состояние безопасности полетов в гражданской авиации Российской Федерации – нестабильное. Министерство транспорта Российской Федерации не определило приемлемые показатели безопасности полетов, как того требует Государственная программа обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 года № 641-р «Об утверждении Государственной программы обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации». В государстве не определено должностное лицо, ответственное за безопасность полетов; государством не установлены целевые уровни и показатели эффективности обеспечения безопасности полетов. Указанная Государственная программа обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 № 641-р «Об утверждении Государственной программы обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации», требует актуализации и переутверждения в связи с вступлением в действие с ноября 2013 года Приложения 19 «Управление безопасностью полетов» к Конвенции о международной гражданской авиации.

В связи со спадом перевозок в текущий период в авиакомпаниях резко уменьшается численность летного и инженерно-технического состава, являющегося стратегическим кадровым потенциалом страны. В 2014–2015 годах сокращено около 1000 высококвалифицированных пилотов, однако при этом введена и действует статья Воздушного кодекса Российской Федерации, разрешающая наем иностранных пилотов.

Требуется дальнейшее укрепление учебной базы высших учебных заведений, летных и технических училищ гражданской авиации, увеличение объемов финансирования учебного процесса. Предлагаемые Министерством образования и науки Российской Федерации реформы не учитывают особенности процесса первоначального летного обучения и наносят вред специфичной системе подготовки летных кадров.

Несмотря на предпринимаемые со стороны государства и бизнеса меры по развитию инфраструктуры крупных международных аэропортов, общее состояние дел с аэропортовой сетью страны остается неудовлетворительным. Это в первую очередь касается местных и региональных аэропортов и аэродромов. Общее количество аэропортов и аэродромов в Российской Федерации сократилось с 1450 (1991 г.) до 287 (2015 г.). Закрытие небольших, но социально значимых аэропортов и аэродромов произошло в Сибири, на Дальнем Востоке и Крайнем Севере, где воздушному транспорту нет альтернативы. Объем перевозок на местных линиях в настоящее время составляет всего 8–9% от от общего количества перевезенных на внутренних линиях пассажиров. Отсутствие стабильного авиасообщения в указанных регионах создает трудности в жизнеобеспечении населения и препятствует реализации права граждан на свободное передвижение, определенного статьей 27 Конституции Российской Федерации.

Действующая система государственного управления и регулирования в современных условиях является тормозящим фактором в развитии гражданской авиации. Она не соответствует требованиям руководящих документов ИКАО. При достигнутых объемах работ, наличии серьезных внутренних и внешних вызовов существующая система не справляется с задачами обеспечения стабильной работы и интенсивного развития отрасли (в 1964 году при достижении годового объема авиаперевозок в 43 млн. пассажиров было образовано Министерство гражданской авиации СССР). Сегодня в российской гражданской авиации одновременно функционирует четыре государственных органа: Департамент государственной политики в области гражданской авиации Министерства транспорта Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Межгосударственный авиационный комитет и Федеральное агентство воздушного транспорта. Взаимодействие между ними не отлажено, их функции не только четко не разграничены, но и серьёзно ограничены. Ни на одну из вышеназванных структур не возложена государственная ответственность (как этого требует ИКАО) за безопасность полетов. Работа Департамента государственной политики в области гражданской авиации Министерства транспорта Российской Федерации, не скоординированная с вышеуказанными органами государственного управления, привела к серьезным недостаткам в авиационном законодательстве. Разработка и ввод в действие нормативных правовых актов осуществляются на низком профессиональном уровне, в отрыве от потребностей участников авиатранспортной деятельности.

В условиях введения США и Евросоюзом в отношении России санкций расчет на авиационную технику иностранного производства и пилотов из-за рубежа является стратегической ошибкой государственной политики в области авиации. Вместе с тем предлагаемые авиационной общественностью меры не наносят вреда рыночным отношениям и направлены на укрепление национальной безопасности страны.

Значительный объем авиаперевозок, огромная территория страны, наличие большого количества труднодоступных регионов, суровый климат, потребность развивающегося российского общества и реальной экономики в скоростном виде транспорта, необходимость интегрироваться в мировую авиатранспортную систему, обеспечивать безопасность полетов в соответствии с международными стандартами, ликвидировать зависимость от импорта воздушных судов, поддерживать авиационный бизнес – всё это и интересы безопасности страны обусловливают потребность в образовании единого полномочного органа управления и регулирования гражданской авиации, подчиненного непосредственно Правительству Российской Федерации.

На основании вышеизложенного Общественная палата Российской Федерации рекомендует Правительству Российской Федерации:

  1. Разработать и внести в установленном порядке проект федерального закона о внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации с целью приведения его в соответствии с Конвенцией о международной гражданской авиации, ее приложениями и рекомендуемой практикой (в особенности с Приложением 13 «Расследование авиационных происшествий и инцидентов» и Приложением 19 «Управление безопасностью полётов»), а также другими ратифицированными международными соглашениями Российской Федерации в области воздушного транспорта.
  2. Разработать и принять в возможно ускоренные сроки Государственную программу безопасности полетов в соответствии с требованиями Приложения 19 «Управление безопасностью полётов» к Конвенции о международной гражданской авиации.
  3. Изменить систему государственного управления и регулирования гражданской авиации России. Сформировать ее в соответствии с требованиями ИКАО, образовав единый орган (ведомство) гражданской авиации в формате Министерства гражданской авиации Российской Федерации или иного подчиненного непосредственно Правительству Российской Федерации федерального органа исполнительной власти.
  4. Разработать и принять обновленную государственную программу развития гражданской авиации до 2030 года, предусматривающую создание необходимых правовых и экономических условий для решения ключевых проблем гражданской авиации, взаимоувязанную с программами развития регионов страны, с детализацией дорожной карты ее реализации по каждому году.
  5. Разработать и приступить к реализации комплекса мер по импортозамещению в воздушном флоте гражданской авиации России воздушных судов иностранной разработки, производства и регистрации.
  6. Осуществить дальнейшее укрепление учебной базы высших учебных заведений, летных и технических училищ гражданской авиации на основе увеличения объемов финансирования учебного процесса и актуализации учебных программ.
  7. Ускорить создание Авиационной коллегии при Правительстве Российской Федерации, в компетенцию которой включить координацию деятельности по всему технологическому циклу от разработки до эксплуатации авиационной техники с целью охвата сфер деятельности всех поставщиков обслуживания, установленных Приложением 19 «Управление безопасностью полётов» к Конвенции о международной гражданской авиации.

 

МНЕНИЯ
ЗА РУБЕЖОМ